Monday 02 October 2017 07:09:52
Giurisprudenza Procedimento Amministrativo e Riforme Istituzionali
segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 22.9.2017
L’appellante ha proposto ricorso al Consiglio di Stato contro la sentenza del TAR Lombardia – sede di Milano, con la quale è stato dichiarato inammissibile il suo ricorso contro la revoca disposta nei suoi confronti dalla carica di amministratore unico dell’azienda speciale del Comune di Cerro Maggiore A.M.CE.M. - Azienda Multiservizi, e contro l’atto (non conosciuto negli estremi) di nomina del nuovo amministratore unico dell’azienda speciale.
Il giudice di primo grado ha infatti statuito che la controversia è devoluta alla giurisdizione ordinaria.
Ciò in dichiarata applicazione dell’orientamento giurisprudenziale delle Sezioni unite della Cassazione, secondo cui «le azioni concernenti la nomina o la revoca di amministratori e sindaci, ai sensi dell’art. 2449 c.c., di una società partecipata da un ente locale, anche quando costituita secondo il modello del cd. “in house providing”, spettano alla giurisdizione del giudice ordinario» (così l’ordinanza della Cassazione, SS.UU., 1° dicembre 2016, n. 24591, richiamata dal Tribunale amministrativo, unitamente alla sentenza della medesima Suprema Corte 23 gennaio 2015, n. 1237).
Nell’appello si deduce in contrario che questo principio di diritto non è applicabile al caso di specie, perché la revoca impugnata concerne la carica di amministratore unico di un’azienda speciale e non già di una società per azioni partecipata da un ente pubblico.
Il Consiglio di Stato nella sentenza del 22 settembre 2017 ha accolto l’appello evidenziando che “Il principio di diritto affermato dalle Sezioni unite della Cassazione e richiamato dal Tribunale amministrativo, secondo cui le controversie concernenti la nomina e la revoca di amministratori di società partecipate da enti pubblici sono devolute alle giurisdizione ordinaria, non è infatti applicabile nella presente fattispecie. Ciò per la decisiva circostanza che la revoca impugnata * è stata disposta nei confronti di un amministratore unico di un’azienda speciale ex art. 114 t.u.e.l. (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), quale è la A.M.CE.M., costituita dal Comune di Cerro Maggiore nel 2011 per la gestione della farmacia comunale e lo svolgimento dei servizi di liquidazione, accertamento e riscossione di imposte comunali, tasse, tributi locali ed altre entrate patrimoniali dell’amministrazione locale.
Il comma 1 della richiamata disposizione del testo unico di cui al d.lgs. n. 267 del 2000 definisce l’azienda speciale come «ente strumentale dell’ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto». Quest’ultimo atto è approvato dal consiglio comunale, unitamente agli «atti fondamentali» di carattere economico e programmatico elencati nel comma 8 del medesimo art. 114. Lo stesso locale che costituisce l’azienda locale vi «conferisce il capitale di dotazione», ne fissa gli indirizzi ed esercita la vigilanza ed il controllo sulla gestione (comma 6 citato). Inoltre, ai sensi del comma 1 della disposizione in esame le aziende locali conformano la loro gestione ai principi generali di contabilità pubblica oltre che ai «principi del codice civile».
Da questa sommaria ricognizione delle norme di legge concernenti l’azienda speciale si evince che essa costituisce uno strumento di gestione di servizi pubblici locali ex art. 112 t.u.e.l. - ed in particolare di quelli a rilevanza economica (a differenza delle istituzioni, deputate allo svolgimento di «servizi sociali» ai sensi del comma 2 dell’art. 114) - avente natura pubblicistica.
L’azienda speciale è infatti strettamente compenetrata all’ente locale.
La personalità giuridica e l’autonomia imprenditoriale per essa previste dall’ordinamento giuridico sono funzionali ad un organizzazione di mezzi deputata allo svolgimento di attività economiche e non già di funzioni amministrative, tipiche degli enti pubblici. Ma essa è pur sempre un’“amministrazione parallela”, e cioè una struttura inquadrata organicamente nella più ampia organizzazione pubblicistica dell’ente pubblico.
Infatti, oltre a deliberarne l’istituzione e a provvedere alla relativa dotazione di mezzi, quest’ultimo esercita sull’azienda speciale poteri di direzione e di controllo (analogo a quello sulle strutture di stampo “burocratico”, per usare una terminologia affermatasi con riguardo alle società in house) attraverso strumenti tipici del diritto amministrativo, ed in particolare nelle forme previste dalle disposizione sopra esaminate dell’art. 114 t.u.e.l.. Si tratta dunque di un modello alternativo all’azionariato pubblico, benché finalizzato anch’esso alla gestione di servizi pubblici di rilevanza economica.
In particolare, rispetto all’azienda speciale la partecipazione al capitale di società per azioni si contraddistingue infatti per l’utilizzo di uno strumento proprio del diritto civile. Ed è proprio sulla base della natura di tale strumento – benché esso venga poi “piegato” a finalità di pubblico interesse - che la Cassazione riconduce alla giurisdizione ordinaria le controversie ad esso relative.
Per le stesse ragioni affermate dalla Suprema Corte nell’ambito dell’indirizzo richiamato dal giudice di primo grado, nel caso di specie deve pertanto essere affermata la giurisdizione amministrativa.
In conclusione, in accoglimento dell’appello deve essere annullata la sentenza declinatoria della giurisdizione emessa dal Tribunale amministrativo, con rimessione allo stesso, ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm., della presente controversia causa”.
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