Sunday 01 October 2017 07:16:53
Giurisprudenza Patto di Stabliità, Bilancio e Fiscalità
segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della deliberazione della Corte dei Conti Sezione di controllo per la Basilicata
Sintesi: La clausola di invarianza finanziaria apposta all’art. 86, comma 5, del TUEL in tema di rimborso delle spese legali agli amministratori degli EE.LL., va intesa nel senso che l’amministrazione deve provvedere attingendo alle “ordinarie” risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente. La disposizione non preclude la spesa “nuova” solo perché non precedentemente sostenuta o “maggiore” solo perché di importo superiore alla precedente previsione (laddove prevista), ma la decisione di spesa comporterà “oneri” nuovi e maggiori se aggiuntivi ed esondanti rispetto alle risorse ordinarie (finanziarie, umane e materiali) che a legislazione vigente garantiscono l’equilibrio di bilancio. A corollario, la previsione di bilancio costituisce sia il presupposto che il limite della spesa complessivamente ammessa. La mancata previsione iniziale o l’insufficiente stanziamento non possono essere superati riconoscendo il debito fuori bilancio, né è consentito apportare variazioni allo stanziamento senza prima aver rigorosamente accertato il mantenimento degli equilibri; del pari, non è consentito impegnare le somme iscritte se non sono garantite le entrate a copertura.
Quesito:
È nella richiamata nota (avente ad oggetto “Rimborso spese legali”) che vengono esposti dubbi sul diritto al rimborso di tali spese avanzato da taluni amministratori che, convenuti in giudizio, sono stati “assolti dalle accuse così come formulate nell’atto di citazione” dalla locale Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti.
Il richiedente ha precisato che «il giudice contabile, prosciogliendo nel merito, ha contestualmente liquidato gli onorari spettanti alla difesa dei convenuti prosciolti, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimersi sulle richieste di rimborso avanzate all’Amministrazione».
Il richiedente ha inteso, poi, sottolineare che la richiesta di parere è stata formulata «al fine di evitare eventuali profili di responsabilità contabile».
A tal riguardo, ha ritenuto di formulare le seguenti domande:
«1) se sia condizione ostativa al riconoscimento del rimborso il fatto che gli amministratori interessati abbiano individuato i propri legali di fiducia senza preventivo accordo con il Comune stesso (mancato gradimento);
2) il rimborso delle spese legali deve essere riconosciuto esclusivamente all’amministratore prosciolto – dietro presentazione di idonea documentazione giustificativa – oppure il pagamento può essere disposto “in via diretta” a favore del difensore del convenuto che ne abbia fatto richiesta?
3) In ultima analisi, si chiede di fornire chiarimenti in merito all’inciso “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” considerato che la somma da corrispondere ai 15 amministratori coinvolti è pari ad € 13.000,00».
Parere:
"Prioritario, sul piano dell’ordine logico degli argomenti da trattare, è l’esame della clausola di invarianza finanziaria contenuta tanto nel primo che nel secondo periodo del nuovo comma 5, come introdotto dalla conversione del d.l. n. 78/2015 (art. 7-bis, legge n. 125/2015).
Si è ritenuto opportuno contestualizzare, in ogni caso, il nuovo precetto nel sistema degli oneri che il TUEL pone a carico dell’amministrazione locale per i suoi amministratori.
I commi da 1 a 3 dell’art. 86 impegnano l’Ente Locale a pagare, ai rispettivi Istituti, gli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi (obbligatori) per alcune categorie di amministratori. Se costoro non sono lavoratori dipendenti ricevono altresì dall’Ente, allo stesso titolo previsto dal comma 1 (cfr. di questa Sezione, delib. n. 3/2014/PAR), una cifra forfettaria annuale, versata per quote mensili.
Ugualmente è a carico dell’Ente, che la rimborsa al datore di lavoro, la quota annuale di accantonamento per l'indennità di fine rapporto entro i limiti di un dodicesimo dell'indennità di carica annua da parte dell'ente e per l'eventuale residuo da parte dell'amministratore.
Il comma 4 si presenta come disposizione di rinvio e, sostanzialmente, come norma di omogeneizzazione fiscale.
La Sezione, riguardo al comma 5, ha affermato come esso si collochi, invece, in uno spazio di discrezionalità programmatoria di spesa circoscritto dalla clausola di c.d. «invarianza finanziaria» che il Legislatore, sempre più frequentemente, usa porre a chiusura di provvedimenti legislativi di riforma o di modifica di attività amministrative, anche complesse, ovvero di attribuzione o di riorganizzazione di funzioni.
La formulazione della clausola talvolta è redatta nei termini di cui alla disposizione in argomento (“senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”), o, similmente, “Dall'attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” (vds. art. 2 del d.lgs. 20/06/2016, n. 116 «Modifiche all'articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare»).
Altre volte, invece, la proposizione si presenta più articolata: “Dall'attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente” (art. 51 del d.lgs. n. 33/2013. Così anche l’art. 27 del d.lgs. 18/04/2011, n. 59; e l’art. 44 del d.lgs. 25.5.2016, n. 97).
Il Legislatore ha inteso affermare, da un lato, che la legge in cui sono inserite tali disposizioni non comporta effetti finanziari di aggravio della finanza pubblica – così da adempiere il precetto di cui all’art. 81, comma 3, Cost. (“Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”) – dall’altro, si rivolge alle amministrazioni, cui spetta il compito di dare attuazione agli obiettivi della legislazione, affinché provvedano con le risorse finanziarie ordinarie di cui possono disporre.
Questa Sezione (delib. n. 29/2016/PAR) ha già avuto modo di rilevare che “Il vincolo di invarianza della spesa costituisce “l’alter ego” dell’obbligo di copertura finanziaria codificato dall’art. 81, comma 4, della Costituzione, in termini di identità di obiettivo perseguito, e cioè la tutela degli equilibri di finanza pubblica. (…) L’obiettivo perseguito è identico: la tutela degli equilibri della finanza pubblica; ciò che differisce è lo strumento utilizzato per raggiungerlo. Nel primo caso si agisce sulla necessità di “dare copertura finanziaria” agli oneri (nuovi o maggiori, anche in termini di minori entrate) sopravvenuti per effetto della norma; nel secondo caso si agisce sulla necessità che gli oneri, qualora sussistenti, non abbiamo alcun impatto sugli equilibri di bilancio”.
In altre parole, mentre l’art. 81 Cost. è rivolto al Legislatore (Parlamento, Consigli regionali) nel momento in cui viene esercitata la piena potestà legislativa, la clausola di invarianza finanziaria è rivolta, di regola, a enti investiti di funzioni e di poteri amministrativi.
Nel caso degli EE.LL. i destinatari del vincolo sono soggetti che, per la loro autonomia politica, regolamentare e organizzativa (art. 114 Cost.), sono dotati di una particolare autonomia finanziaria di entrata e di spesa che, tuttavia, deve essere esercitata “nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci”, concorrendo ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione Europea (art. 119 Cost.).
Ciò posto, si tratta ora di comprendere come la clausola di invarianza finanziaria possa rendere concretamente applicabile il precetto di legge in esame che pretende, ovviamente, di poter essere applicato dall’Ente Locale nell’ambito della sua discrezionalità.
È il caso di ribadire, infatti, che la disposizione contenuta nel novellato comma 5 dell’art. 86 del TUEL (la cui entrata in vigore è stata riconosciuta nel 15 agosto 2015) non impone al Comune una spesa obbligatoria com’è invece stabilito nei precedenti commi per il caso degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi (obbligatori), o per il caso del rimborso al datore di lavoro della quota annuale di accantonamento per l'indennità di fine rapporto.
Il comma 5, invece, si limita a facoltizzare il Comune a destinare, in sede di bilancio, le risorse possibili sia per l’assicurazione degli amministratori sia per il rimborso delle spese legali da essi sopportate, nei casi ammessi, e comunque “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”; esso, comunque, non contiene alcuna clausola di efficacia retroattiva.
Si potrebbe, in ipotesi, ritenere che con questa locuzione il Legislatore abbia voluto contenere questa specifica spesa nei limiti degli stanziamenti previsti nei precedenti esercizi (o nei limiti degli impegni di spesa assunti). Tuttavia, sia sul piano testuale che sul piano sistematico, questa opzione interpretativa si presta ad alcune obiezioni.
Sul piano testuale, infatti, il Legislatore, ogni volta che si è orientato nel senso di contenere la spesa di singole voci o anche di aggregati, soprattutto di Regioni e EE.LL., ha usato espressioni ben più chiare e univoche, stabilendo l’obbligatoria riduzione di una determinata spesa, o di un aggregato di spese, rispetto a quella sostenuta negli esercizi precedenti, ovvero stabilendo il divieto di aumentarla. Così, ad esempio, i limiti posti dall’art. 6 del D.L. n. 78/2010 a tutta un serie di spese; o ancora, nel più ristretto ambito della spesa per determinate attività lavorative, i limiti alla spesa sostenibile dalle stesse amministrazioni per i contratti di formazione-lavoro, gli altri rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio di spesa posti all’utilizzo di lavoratori a tempo determinato (art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010); oppure il divieto di aumento della spesa di personale (comma 557, L. n. 296/2006).
Nel caso in esame, invece, il Legislatore non ha fissato un limite quantitativo, neanche per relationem, alla spesa di cui l’ente si dovrebbe far carico per assicurare i suoi amministratori dei rischi del mandato, o per il rimborso delle loro spese legali.
Sul punto questa Sezione – anticipando quanto si dirà – ha osservato che l’esplicito richiamo agli “oneri” a carico della finanza pubblica, piuttosto che alla “spesa”, che ha un significato tecnico-contabile molto più specifico (come avvenuto negli altri casi sopra menzionati), sia da intendere nel senso che a dover essere salvaguardato è il complessivo equilibrio finanziario dell’Ente, almeno per la parte corrente, e non l’invarianza della singola voce di spesa che è partecipe di quell’equilibrio.
Sul piano sistematico, poi, non sarebbe possibile dare in concreto attuazione alla disposizione in commento in tutti i casi in cui l’Ente non avesse già previsto, in passato, una analoga spesa. D’altra parte ciò sarebbe stato possibile solo con riferimento alla spesa per l’assicurazione degli amministratori in quanto già ammessa dall’ordinamento, con l’effetto di subordinarne il mantenimento in bilancio alla condizione che il premio assicurativo non aumenti oltre il limite della spesa assunta a parametro.
Per quanto riguarda, invece, il rimborso delle spese legali, sulla cui ammissibilità si è molto discusso e dubitato , sarebbe insormontabile la difficoltà di prevedere in bilancio risorse per la (nuova) spesa laddove fosse del tutto priva di precedenti (stanziamenti, impegni o pagamenti) sui quali calibrare l’invarianza finanziaria.
Anche il voler ritenere che la “nuova” spesa debba trovare capienza nella previsione definitiva (o nel saldo) di un più ampio aggregato, come ad esempio nel totale delle spese correnti o delle spese di funzionamento, non sembra sia soluzione che consenta di superare le obiezioni che si sono sopra illustrate.
In particolare, se la voce di spesa è del tutto nuova, perché mai in precedenza era stata stipulata alcuna assicurazione e/o mai erano state ritenute rimborsabili agli amministratori le spese legali, ammetterla porterebbe a ritenere che il principio di invarianza finanziaria si debba necessariamente estendere a tutto l’aggregato assunto a parametro, sia esso spesa corrente o di funzionamento, dal momento che si tratterebbe di stornare risorse da altre voci di spesa all’interno di una maggiore aggregato (ad es. “spese correnti” o “spese di funzionamento”) il cui saldo, comunque, non dovrebbe in ipotesi essere aumentato.
In altre parole, se il principio di cui si discute sta a significare che il limite quantitativo della spesa da iscrivere in bilancio è già (pre)determinato (per relationem) - per cui gli oneri per l’assicurazione degli amministratori dai rischi del mandato o per il rimborso delle loro spese legali non devono comportare alcuna variazione in aumento del parametro assunto - delle due l’una: o la medesima spesa è già stata prevista nei precedenti esercizi, ed allora il limite insuperabile sarà dato da tali precedenti stanziamenti (o dagli impegni, o dai pagamenti effettuati), con la conseguenza che risulterà preclusa l’applicazione della norma in tutti i casi in cui in passato sia mancata la spesa, o nel caso questa tenda ad aumentare, come per i premi assicurativi; oppure, nel caso in cui manchi tale specifico parametro, deve necessariamente ritenersi che ad essere insuperabile sarà l’ammontare dell’intero aggregato di spesa dal cui riparto interno trarre le risorse per dare copertura a tale nuova spesa (in termini di stanziamento, di impegno o di pagamento).
Tuttavia, tale ultima conclusione presuppone (o dà per implicitamente esistente) una norma che – come già accaduto per il personale con contratto di lavoro a tempo determinato (ex art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010) - vincoli giuridicamente (e sanzioni il suo mancato rispetto) l’ente locale a non aumentare il saldo di un aggregato di spesa (ad esempio di funzionamento) realizzato in un dato esercizio.
Tale precetto, tuttavia, non appare rinvenibile, né desumibile, dalla disposizione in esame, che si limita a disciplinare l’emersione di interessi pur meritevoli di considerazione ma non tali da giustificare, in contropartita, l’irrigidimento della gestione dell’intera, o di una rilevante parte, della spesa corrente dell’ente, con cui si provvede alla concreta gestione di funzioni e servizi ben più rilevanti per l’ente amministrato.
La Sezione ritiene che altra potrebbe essere la soluzione interpretativa del citato comma 5 dell’art. 86 TUEL. Un ausilio testuale può trarsi da altre clausole di invarianza finanziaria che, in altre circostanze, ma con la medesima finalità, è stata espressa con più chiara formulazione.
Ci si riferisce a quelle clausole in cui, affermata l’invarianza finanziaria, viene aggiunto che “Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”.
In sostanza, il Legislatore usa ellitticamente la frase «senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica» per significare che l’amministrazione deve provvedere attingendo alle “ordinarie” risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente. Si intende così che, nel contesto in cui si colloca, la disposizione non preclude la spesa “nuova” solo perché non precedentemente sostenuta o “maggiore” solo perché di importo superiore alla precedente previsione (laddove prevista).
Nel caso in esame, la decisione di spesa comporterà “oneri” nuovi e maggiori se aggiuntivi ed esondanti rispetto alle risorse ordinarie (finanziarie, umane e materiali) che a legislazione vigente garantiscono l’equilibrio di bilancio. In altre parole, anche le nuove spese per interventi riconosciuti meritevoli dal Legislatore sono possibili se e nei limiti in cui le risorse finanziarie ordinarie lo consentono e cioè se non viene alterato l’equilibrio finanziario pluriennale di parte corrente dell’ente.
Sta agli amministratori, che redigono la proposta di bilancio, ai responsabili finanziari e ai revisori dei conti, che sulla proposta si esprimono, giustificare che l’esercizio del potere discrezionale di previsione della spesa non alteri l’equilibrio finanziario del bilancio, consolidando e realizzando le risorse delle quali possono disporre.
In questo senso si conferma che «Il criterio di invarianza degli oneri finanziari è fissato, infatti, con riguardo agli effetti complessivi della norma e non comporta “in sé” la preclusione di un eventuale aggravio di spesa purché tale aggravio sia “neutralizzato” nei termini sopra precisati, “dal momento che ben potrebbe un singolo aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni produttive di risparmi o di maggiori entrate” (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale sentenza n. 132/2014)» (delib. n. 29/2016/PAR, cit.).
Insomma, la discrezionalità accordata agli amministratori di prevedere – a loro vantaggio – il pagamento di premi assicurativi o il rimborso delle spese legali sopportate, nei casi ammessi dalla norma, deve fare i conti con la possibilità che la relativa spesa sia prevista in bilancio e trovi effettiva copertura nelle entrate attese, garantendo il mantenimento degli equilibri tra il complesso delle entrate e delle spese della parte corrente del bilancio finanziario triennale......
2.2. Proprio l’accennata circostanza che la spesa di cui qui si discute si risolve in un (possibile) vantaggio per gli stessi amministratori che la dispongono, comporta che l’ambito applicativo della norma debba essere valutato con estremo rigore, non solo finanziario, ma anche giuridico.
La necessità che la spesa trovi specifica previsione in bilancio e nella misura che consente di salvaguardarne gli equilibri finanziari sta a significare, a corollario di quanto sinora illustrato, che la previsione di bilancio costituisce sia il presupposto che il limite della spesa complessivamente ammessa.
Il limite al quale si fa riferimento non è quello che circoscrive l’importo massimo del singolo rimborso ammesso (da contenere secondo i parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247), ma è quello che è consentito complessivamente stanziare e impegnare senza alterare l’equilibrio di bilancio.
Soprattutto con riguardo al rimborso delle spese legali la norma vuole cioè escludere che si possano avanzare pretese di rimborso oltre i limiti di previsione e di copertura di quanto iscritto in bilancio; anche valutando il fatto che “quanto” sia da iscrivere in bilancio dovrebbe essere conosciuto “ex ante” dagli amministratori nel momento in cui si assicura, da parte di chi è coinvolto in un giudizio, adempimento alla disposizione contenuta nell’art. 86, comma 5, TUEL, realizzando per tale via il previo coinvolgimento dell’Ente Locale.
In effetti la disposizione di legge in esame non stabilisce che gli amministratori dell’Ente Locale hanno senz’altro il diritto di pretendere che le spese legali da essi sopportate, pur quando ne ricorrono le condizioni, siano comunque e interamente poste a carico del bilancio dell’ente e, in definitiva, della collettività amministrata (sia pure entro il limite di cui al decreto n. 247/2012 citato).
In verità non è di tale aspetto che si preoccupa il Legislatore, il quale invece si è preoccupato di comporre il conflitto tra l’interesse proprio degli amministratori - di assicurare a se stessi il rimborso delle spese legali eventualmente sostenute per vicende giudiziarie legate al mandato – e l’interesse della collettività all’uso delle risorse finanziarie per altre e diverse spese.
Tale conflitto si supera, appunto, imponendo il rigoroso rispetto degli equilibri al momento della costruzione del bilancio di previsione e limitando la spesa nei limiti quantitativi della previsione approvata.
La mancata previsione iniziale o l’insufficiente stanziamento non possono essere superati riconoscendo il debito fuori bilancio , né è consentito apportare variazioni allo stanziamento senza prima aver rigorosamente accertato il mantenimento degli equilibri; del pari, non è consentito impegnare le somme iscritte se non sono garantite le entrate a copertura.
Inoltre, sempre in funzione di garantire l’imparzialità dell’azione amministrativa, trattandosi di scelte che comportano vantaggi economici per gli stessi amministratori che le assumono, è necessario che l’ente predetermini, nelle forme previste dal rispettivo ordinamento, i criteri e le modalità cui devono attenersi per l’assegnazione o il riparto dello stanziamento, la cui osservanza deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di rimborso, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 241/1990.
2.3. Alla luce dei principi sopra indicati è possibile esaminare la questione interpretativa sollecitata con la richiesta di parere in esame.
2.3.1. Dall’entrata in vigore della novella è possibile appostare nel bilancio di previsione, con le modalità e nei limiti sopra detti, la spesa per l’assicurazione degli amministratori e il rimborso delle spese legali da loro sostenute, nei soli casi ammessi e nel rispetto della procedura così come risulta disciplinata.
È fatto onere, altresì, agli amministratori, ove non sia stato adottato, di adottare il disciplinare contenente i criteri oggettivi e predeterminati di assegnazione delle somme stanziate o, eventualmente, di loro riparto.
2.3.2. La necessità della previa programmazione della spesa in bilancio, unitamente alla necessità che vengano previamente determinati i criteri oggettivi di rimborso, a tutela e a garanzia dell’imparzialità, porta ed escludere la rimborsabilità delle spese che gli amministratori, attuali o passati, possono aver sostenuto per vicende giudiziarie già concluse, anche solo con riferimento allo stadio processuale definito, pur se non definitivo.
In sostanza la norma non legittima la pretesa al rimborso delle spese legali pagate dagli amministratori, ma ammette solo che l’Ente possa, a sua discrezione e con le cautele che si sono dette, prevederne la rimborsabilità nei limiti dello stanziamento.
La ragione del credito che gli amministratori possono esercitare verso l’Ente non si fonda soltanto sul pagamento delle spese legali, nei casi di cui al citato comma 5, ma sulla previa sussistenza e capienza di un apposito stanziamento.
D’altra parte, prevedere e stanziare risorse per soddisfare istanze di rimborso, ora per allora, per spese riferite a vicende o a fasi processuali concluse prima dell’entrata in vigore della norma (15 agosto 2015), significa riconoscere l’esistenza di una obbligazione prima e fuori del bilancio.
Tale dinamica, come si è già evidenziato, si rileva estranea alla norma in esame. Del resto, il riconoscimento di un debito di rimborso maturato prima e fuori della previsione di bilancio, contrasterebbe con la necessità di garantire l’imparzialità nella concessione del vantaggio economico, ai sensi del citato art. 12, L. n. 241/1990, come già ampiamente specificato.
Conclusivamente, la Sezione ritiene di poter affermare che:
1. La clausola di invarianza finanziaria apposta all’art. 86, comma 5, del TUEL in tema di rimborso delle spese legali agli amministratori degli EE.LL., va intesa nel senso che l’amministrazione deve provvedere attingendo alle “ordinarie” risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente. La disposizione non preclude la spesa “nuova” solo perché non precedentemente sostenuta o “maggiore” solo perché di importo superiore alla precedente previsione (laddove prevista), ma la decisione di spesa comporterà “oneri” nuovi e maggiori se aggiuntivi ed esondanti rispetto alle risorse ordinarie (finanziarie, umane e materiali) che a legislazione vigente garantiscono l’equilibrio di bilancio.
2. A corollario, la previsione di bilancio costituisce sia il presupposto che il limite della spesa complessivamente ammessa. La mancata previsione iniziale o l’insufficiente stanziamento non possono essere superati riconoscendo il debito fuori bilancio, né è consentito apportare variazioni allo stanziamento senza prima aver rigorosamente accertato il mantenimento degli equilibri; del pari, non è consentito impegnare le somme iscritte se non sono garantite le entrate a copertura.
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